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terça-feira, 14 de junho de 2011

Artigo 4 - Alterações na Estrutura dos PPAs – Parte II

Olá amigos! Como é bom estar aqui!


No artigo anterior apresentei as primeiras mudanças na estrutura do PPA 2012-2015. Neste texto comentarei as mudanças relacionadas aos conceitos.

4ª mudança: os novos conceitos


Já vimos que no PPA 2012-2015, as categorias foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos (com Objetivos e Iniciativas) e a Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado (sem as categorias Objetivos e Iniciativas).

Programa Temático: retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas.
Para a construção de um Programa Temático, faz-se necessária a compreensão da lógica de organização estabelecida para a atuação do Governo Federal, a qual se dá pelos Macrodesafios. A cada Macrodesafio será associado um conjunto de Programas Temáticos.

O Programa Temático articula um conjunto de Objetivos afins, permite uma agregação de iniciativas governamentais mais aderentes à gestão pública e, desse modo, aprimora a coordenação das ações de governo. Além disso, incorpora os desafios governamentais e justifica a ação do governo por meio de ações consideradas determinantes para o desenvolvimento do País. Portanto, deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como nas interfaces com outros Programas. Exemplos: Energia Elétrica, Educação Superior, Agricultura Irrigada, etc.


Objetivo: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.
Cada Programa Temático é composto por um ou mais Objetivos que devem expressar as escolhas do governo para a implementação de determinada política pública. Espera-se, com esse conceito, que o Objetivo não seja apenas uma declaração descomprometida com as soluções. Relacionar o planejar ao fazer significa, justamente, entregar um Plano que ofereça elementos capazes de subsidiar a implementação das políticas com vistas a orientar a ação governamental.

O Objetivo apresenta as seguintes características:

  • define a escolha para a implementação da política pública desejada, levando em conta aspectos políticos, sociais, econômicos, institucionais, tecnológicos, legais e ambientais. Para tanto, a elaboração do Objetivo requer o conhecimento aprofundado do respectivo tema, bem como do contexto em que as políticas públicas a ele relacionadas são desenvolvidas;
  • orienta taticamente a ação do Estado no intuito de garantir a entrega à sociedade dos bens e serviços necessários para o alcance das metas estipuladas. Tal orientação passa por uma declaração objetiva, por uma caracterização sucinta, porém completa, e pelo tratamento no território, considerando suas especificidades;
  • expressa um resultado transformador da situação atual em que se encontra um determinado tema;
  • é exequível. O Objetivo deve estabelecer metas factíveis e realistas para o governo e a sociedade no período de vigência do Plano, considerando a conjuntura econômica, política e social existente. Pretende-se, com isso, evitar declarações genéricas que não representem desafios, bem como a assunção de compromissos inatingíveis;
  • define Iniciativas. O Objetivo define Iniciativas que declaram aquilo que deve ser ofertado na forma de bens e serviços ou pela incorporação de novos valores à política pública, considerando como organizar os agentes e os instrumentos que a materializam;
  • declara as informações necessárias para a eficácia da ação governamental (o que fazer, como fazer, em qual lugar, quando), além de indicar os impactos esperados na sociedade (para quê).

Exemplos: Programa Energia Elétrica.

Objetivo 0001: Aproveitar o potencial de geração de energia elétrica a partir da fonte hídrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia elétrica a baixos preços.

Objetivo 0002: Expandir a utilização das fontes térmicas para geração de energia elétrica, contribuindo para o equilíbrio e diversificação da matriz elétrica brasileira.


Iniciativa: declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.
A Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e o Orçamento. As ações orçamentárias são criadas a partir das Iniciativas. Para cada Iniciativa podem corresponder uma ou mais ações orçamentárias. Da mesma forma, pode haver mais de uma Iniciativa por Objetivo.

A Iniciativa não se restringe a ações orçamentárias. É possível que o financiamento se dê por outras fontes. Além das formas de financiamento, as Iniciativas consideram também como as políticas organizam os agentes e instrumentos que a materializam (dimensão associada à gestão, relação federativa, relação público-privada, critérios de adesão, condicionantes, priorizações, mecanismos de seleção e identificação).

A Iniciativa se associa a duas dimensões: as fontes de financiamento (orçamento e outras fontes) e as formas de gestão e implementação.

Exemplo: Programa Temático Energia Elétrica:

Objetivo 0001 – Aproveitar o potencial de geração de energia elétrica a partir da fonte hídrica, de forma a ofertar grande quantidade de energia elétrica a baixos preços.

Iniciativas: 1) Implantação de Usinas Hidrelétricas; 2) Implantação de Pequenas Centrais Hidrelétricas; 3) Implantação da Usina Hidrelétrica Jirau.


Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.
Com o intuito de subsidiar a alocação orçamentária, o PPA estimará o valor dos Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado para o período 2012–2015. Contudo, a exemplo dos Programas Temáticos, as ações relacionadas serão detalhadas somente na LOA. Cada órgão terá um programa dessa natureza. Exemplos: Programa de Gestão e Manutenção da Saúde, da Educação, das Comunicações, entre outros. Assim como o Programa Temático, o Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado somente será incluído, excluído e modificado por lei de alteração do PPA. Ressalta-se que esses programas não possuem Objetivos e Iniciativas.



NOVOS CONCEITOS

Programas Temáticos: retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas.
Objetivos: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.
Iniciativas: declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas.
Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.

No próximo artigo prosseguiremos com as mudanças.


Forte abraço!


Sérgio Mendes

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